發(fā)改運行[2006]1898號
國家發(fā)展改革委財政部國土資源部商務部人民銀行海關總署稅務總局環(huán)?？偩职踩O(jiān)管總局
各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、經(jīng)貿委(經(jīng)委、工業(yè)辦)、財政廳(局)、國土資源廳(局)、商務主管部門，中國人民銀行上?？偛?、各分行、營業(yè)管理部、各省會(首府)城市中心支行，海關總署廣東分署、天津特派辦、上海特派辦、各直屬海關，國家稅務局、環(huán)保局、安全監(jiān)管局：
為貫徹落實國務院《關于發(fā)布實施(促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定)的決定》(國發(fā)[2005]40號)精神，規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為，加快鉛鋅工業(yè)的結構調整，現(xiàn)提出如下指導意見：
一、規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為促進結構調整的重要性
鉛鋅是與工業(yè)發(fā)展和人民生活密切相關的基礎原材料。我國的鉛鋅工業(yè)主要由鉛鋅礦采選、冶煉兩部分組成。2005年底，全國規(guī)模以上礦山采選企業(yè)411家，鉛鋅冶煉企業(yè)466家，2005年底的生產能力約為粗鉛220萬噸、電鉛280萬噸，鋅340萬噸。
近年來氧氣底吹熔煉一鼓風爐還原煉鉛工藝應用成功，引進了先進的艾薩爐、卡爾多爐；采用沸騰焙燒鋅冶煉工藝，硫利用率高，尾氣達標。鉛鋅冶煉企業(yè)資源綜合利用取得明顯成效，可回收金、銀等13種稀貴有價金屬。技術進步推動了我國鉛鋅冶煉工藝水平的升級，淘汰落后工藝的時機已成熟。
在快速發(fā)展的同時，鉛鋅工業(yè)總量和結構方面存在的問題以及引發(fā)投資熱的一些結構性和體制性的深層次矛盾也變得十分突出。主要表現(xiàn)為：
(一)資源緊缺，嚴重影響鉛鋅工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。多年來冶煉企業(yè)主要以外延模式擴張規(guī)模，礦山投資受企業(yè)實力和資源勘探程度限制，仍是以建設小礦山為主，致使國內鉛鋅資源緊缺，大中型冶煉企業(yè)的原料自給率不足50％，價格持續(xù)高漲。精礦供應緊張使礦山亂采濫挖抬頭，進口量增多，冶煉企業(yè)爭搶資源的問題日益突出，資源緊缺制約著我國鉛鋅工業(yè)持續(xù)發(fā)展，嚴重影響產業(yè)結構調整。
(二)結構性矛盾突出，行業(yè)利潤向礦山采選業(yè)過度轉移。目前我國鉛鋅冶煉產能大于市場需求和礦產能力，這一結構性矛盾不但使冶煉能力開工不足，也使行業(yè)利潤向礦山采選業(yè)大幅度轉移。礦山和冶煉企業(yè)利益難以共享使原料占冶煉成本的比例不斷上升。2005年礦山采選的鉛鋅金屬總量僅為鉛鋅冶煉產品產量的48％，但利潤水平卻是冶煉行業(yè)的1．43倍。今年1—5月份，礦山采選的鉛鋅金屬總量為鉛鋅冶煉產品產量的45％，利潤水平是冶煉行業(yè)的1．5倍，如果沒有有價金屬的回收，冶煉業(yè)的盈利水平將難以維持。
(三)行業(yè)集中度下降，企業(yè)競爭力不強。2001年我國前10位鉛、鋅企業(yè)產量占全國產量比例分別為52％和64％，2005年降低為41％和49％。鉛鋅工業(yè)十多年的高速增長，只是相互獨立的礦山、冶煉企業(yè)數(shù)量和產量的簡單放大，并沒有真正提高國際競爭力。
(四)鉛冶煉工藝及技術裝備水平差，落后的鋅冶煉能力尚占一定比例。鉛冶煉是有色金屬工業(yè)中技術裝備較落后、生產條件最差、硫回收率最低、污染最嚴重的金屬冶煉業(yè)，有些企業(yè)仍沿用產業(yè)政策明令淘汰的燒結鍋、燒結盤工藝及設備，甚至采用土燒結盤、簡易土高爐方式煉鉛，目前約30％的鉛冶煉能力是落后工藝。鋅冶煉也有一定量用土法或土制馬弗爐、馬槽爐、橫罐、小豎罐等進行焙燒再由簡易冷凝設施收塵等方式煉鋅或氧化鋅的落后產能。
(五)環(huán)境影響大，一些企業(yè)資源浪費嚴重。落后鉛冶煉工藝燒結工序產生的二氧化硫煙氣和鉛塵不加回收利用，生產環(huán)境惡劣，二氧化硫和粉塵排空，嚴重污染環(huán)境。采用沸騰焙燒爐煉鋅，也存在含汞、鎘、砷等可溶有害重金屬離子的熱酸浸出鋅渣不按規(guī)定處理，隨意堆放污染地下水的現(xiàn)象。許多小型鉛鋅冶煉廠廢水往往不經(jīng)處理直接排放，造成重金屬離子或苯和酚等有害物質污染水源。此外中小型鉛鋅冶煉企業(yè)數(shù)目過多，某些小企業(yè)的年產量不足2000噸，根本不回收其他有價金屬，嚴重浪費資源，屬于產業(yè)政策明令淘汰企業(yè)。
(六)鉛鋅冶煉盲目投資問題嚴重。國外企業(yè)削減轉移冶煉產能使2004年后鉛鋅市場價格持續(xù)上漲。同時國內下游行業(yè)產能的快速增長刺激了市場需求階段性急劇增加，使我國長期以來1／3左右的鉛鋅冶煉產品需要出口消化的局面改變，造成近幾年我國鉛鋅行業(yè)尤其是冶煉投資快速增長。由于沒有系統(tǒng)的鉛鋅冶煉企業(yè)的準入條件，加之難以有效監(jiān)督鉛、鋅冶煉的建設行為，致使違反產業(yè)政策的新建項目屢禁不止，且普遍規(guī)模較小。新上的小冶煉企業(yè)基本采用落后工藝裝備，通過犧牲環(huán)保降低投資成本，換取企業(yè)經(jīng)濟效益。
調查顯示，2004年規(guī)模以上鉛鋅冶煉企業(yè)累計完成投資比上年增長1．4倍，礦山采選完成投資增長1．4倍。2005年，鉛鋅冶煉累計完成投資同比增長70％；礦山采選增長61．9％。目前在建鉛鋅冶煉投資項目169個，計劃總投資125億元，其中增加產能的項目132個，計劃總投資112億元，僅2006年新開工項目就有74個，計劃總投資20億元，其中增加產能的項目60個，計劃投資近17億元，但平均施工規(guī)模同比下降8．8％。對已明確建設規(guī)模的62個項目統(tǒng)計，合計建設年產能在315萬噸以上。其中在建鉛冶煉項目30項，產能約150萬噸；在建鋅冶煉項目32項，產能約165萬噸。并有大量的擬建項目(鉛約40萬噸、鋅約120萬噸)。如果這些項目全部投產，將新增年產能鉛190萬噸、鋅290萬噸。礦山投資雖然建設項目達191個，但仍是以小礦山為主，未來能提供的鉛鋅精礦量并不大。
一些投資主體在價格上漲刺激和樂觀的市場預期下，不顧資源、環(huán)境等外部條件，集中建設冶煉項目導致的鉛鋅冶煉投資連續(xù)快速增長，使冶煉能力短期內急劇膨脹。如果這些冶煉能力全部建成投產，冶煉能力將嚴重供過于求，礦產資源不足又制約冶煉能力的發(fā)揮，同時小型冶煉廠造成的環(huán)境問題會更加突出。必須及時加快產業(yè)結構調整，規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為。
二、鉛鋅工業(yè)結構調整的指導原則和主要目標
(一)指導原則。以規(guī)范鉛鋅行業(yè)投資行為、轉變鉛鋅工業(yè)增長方式為中心，以結構調整為重點，按照結構優(yōu)化、技術進步、科學規(guī)劃、節(jié)能降耗、保護環(huán)境、安全生產的原則進行宏觀引導，做到規(guī)范投資、有序發(fā)展，提高企業(yè)技術裝備水平，加強環(huán)保，調整產業(yè)結構，改善產品結構，促進鉛鋅工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(二)主要目標。保持鉛鋅供需基本平衡，按照規(guī)劃有序發(fā)展，限制鉛鋅冶煉能力盲目增長。2010年淘汰落后生產能力后，將精鉛年產能控制在400萬噸以內，鋅年產能控制在500萬噸以內。加強國內資源的開發(fā)利用，加快實施“走出去"戰(zhàn)略，提高原料保障程度；同時要大力發(fā)展鉛鋅再生利用產業(yè)，使再生資源消費量達到總消費量的30％。
企業(yè)組織結構方面，在控制冶煉能力盲目增長的前提下，扶優(yōu)汰劣，調整結構，推動優(yōu)勢骨干冶煉企業(yè)、礦山企業(yè)的聯(lián)合重組，使骨干冶煉企業(yè)的產量達到總產量的70％以上。
技術結構方面，鉛冶煉全部采用富氧強化熔煉、艾薩爐熔煉、卡爾多爐熔煉等資源回收率高、能耗低、環(huán)保達標的先進粗鉛冶煉工藝；鉛冶煉綜合能耗600千克標準煤／噸，冶煉總回收率達到97％；粗鉛冶煉焦耗350千克／噸，電鉛直流電耗降低到110千瓦時／噸，總硫利用率大于95％，循環(huán)水利用率達到95％。鋅冶煉精餾鋅綜合能耗1900千克標準煤／噸，電鋅綜合能耗1700千克標準煤／噸，冶煉總回收率達到98％；蒸餾鋅煤耗1250千克／噸，電鋅直流電耗降低到2900千瓦時／噸，總硫利用率大于96％，循環(huán)水利用率達到95％。二氧化硫、粉塵排放達標。有價金屬回收率達到95％。
三、主要政策措施
(一)加強產業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃布局指導
按照可持續(xù)發(fā)展要求，制定鉛鋅工業(yè)產業(yè)發(fā)展政策，統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、能源等因素搞好規(guī)劃布局。規(guī)劃新增產能要與淘汰落后、調整結構的目標密切結合。加快制定鉛鋅冶煉市場準入條件，從布局和外部生產條件、工藝裝備、能源消耗、資源消耗、環(huán)境保護、安全生產等方面嚴把準入關，促進結構優(yōu)化。
(二)加強產業(yè)政策與土地、信貸、環(huán)保、安全等政策的協(xié)調配合，嚴格控制新開工項目
強化土地、信貸審核，堅持最嚴格的土地管理制度，嚴格控制鉛鋅冶煉行業(yè)的信貸投放。對于符合國家產業(yè)政策、市場準入條件和信貸原則的鉛鋅冶煉建設項目給予支持；對于盲目投資、不符合產業(yè)政策和市場準入條件，采用國家明令淘汰的落后生產工藝，以及未按規(guī)定程序備案的鉛鋅冶煉項目和企業(yè)，一律不予提供土地，不得提供任何形式的新增授信支持，不辦理環(huán)保和安全生產、工業(yè)衛(wèi)生等相關手續(xù)。調整外商投資目錄，禁止技術水平低、消耗高、污染嚴重的外資項目進入。按照國務院批準的《產業(yè)結構調整指導目錄(2005年本)》(國家發(fā)展改革委令第40號)等規(guī)定，禁止新建落后生產能力和不具備經(jīng)濟規(guī)模的冶煉項目。新建鉛冶煉項目，單系統(tǒng)規(guī)模必須達到5萬噸／年(不含5萬噸)以上，必須采用富氧強化熔煉、艾薩爐熔煉、卡爾多爐熔煉等先進的工藝和雙轉雙吸制酸系統(tǒng)，循環(huán)水利用率達到95％以上；新建鋅冶煉項目，單系統(tǒng)規(guī)模必須達到10萬噸／年及以上，必須采用109平方米以上的沸騰焙燒爐等先進冶煉工藝和雙轉雙吸等制酸系統(tǒng)，循環(huán)水利用率達到95％以上。
(三)加大產業(yè)結構調整和淘汰落后的力度
按照《產業(yè)結構調整指導目錄(2005年本)》等產業(yè)政策規(guī)定，立即淘汰土燒結盤、簡易高爐、燒結鍋、燒結盤等落后方式煉鉛工藝及設備，以及用坩堝爐熔煉再生鉛工藝，用土制馬弗爐、馬槽爐、橫罐、小豎罐等進行焙燒再又簡易冷凝設施收塵等落后方式煉鋅或氧化鋅工藝。在2008年底前淘汰經(jīng)改造環(huán)保仍不能達標或者未配套制酸及尾氣吸收系統(tǒng)的燒結機煉鉛工藝。
對落后生產能力及違反產業(yè)政策的新投產鋅冶煉項目實行差別電價政策，充分利用經(jīng)濟手段淘汰落后。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，支持鉛鋅再生資源的回收利用，鼓勵再生行業(yè)走規(guī)?；h(huán)保型的發(fā)展之路。提高鉛再生回收企業(yè)的技術和環(huán)保水平，新建再生鉛項目，規(guī)模必須在1萬噸／年以上，禁止利用直接燃煤的反射爐建設再生鉛項目；利用再生鋅產業(yè)處于起步階段的有利時機規(guī)范其發(fā)展行為。
支持優(yōu)勢企業(yè)繼續(xù)實施改革、改組和改造，提高國際競爭力。支持冶煉企業(yè)與礦山企業(yè)聯(lián)合，優(yōu)勢互補；制止不具備條件的礦山企業(yè)建設冶煉項目。加大對優(yōu)勢骨干企業(yè)的支持力度，提高產業(yè)集中度；規(guī)范市場秩序，避免無序競爭。堅持技術改造與淘汰落后相結合，上大與關小相結合，建立政策支持下的退出機制。各地政府和有關部門應嚴格規(guī)范鉛鋅企業(yè)的改制工作，采取有效措施防范企業(yè)借重組改制之機逃廢銀行債務。
(四)綜合利用和節(jié)約資源，加大對鉛鋅礦產資源勘探和海外資源開發(fā)的支持力度
所有鉛鋅冶煉投資項目必須具備有價金屬綜合利用建設內容，否則一律不予備案。支持鉛鋅伴生有價金屬回收利用關鍵技術的研究開發(fā)。鼓勵企業(yè)通過技術改造提高現(xiàn)有資源的利用效率和綜合回收有價金屬水平。堅持資源開發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位。支持優(yōu)勢冶煉企業(yè)同地勘企業(yè)合作，加強地質找礦，增加后備資源。要按照《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)[2005]28號)精神，規(guī)范鉛鋅礦山項目的建設行為，嚴厲打擊無證勘查和開采鉛鋅礦等違法行為，關閉破壞環(huán)境、污染嚴重的礦山企業(yè)，積極推進鉛鋅資源整合，合理布局，實現(xiàn)資源開發(fā)規(guī)?；?、集約化。依照《安全生產許可證條例》(國務院令第397號)等有關規(guī)定。鉛鋅礦山企業(yè)要依法取得安全生產許可證，未取得安全生產許可證的，不得從事生產活動。制定海外資源開發(fā)戰(zhàn)略和規(guī)劃，充分利用國內國外兩種資源，除取得鉛鋅精礦外，也鼓勵在國外建設冶煉廠，改變單純大量進口精礦的模式。
(五)加強環(huán)境保護和協(xié)調發(fā)展
加大環(huán)保執(zhí)法力度，嚴格按照《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標準》(GB9078一1996)、《大氣污染物綜合排放標準》(GBl6297—1996)、《污水綜合排放標準》(GB8978—1996)、危險廢物處理處置的有關要求進行督查一，待《有色金屬工業(yè)污染物排放標準一鉛鋅工業(yè)》發(fā)布后按其執(zhí)行，防止鉛冶煉二氧化硫污染以及鋅冶煉熱酸浸出鋅渣中汞、鎘、砷等有害重金屬離子隨意堆放造成的污染。嚴禁鉛鋅冶煉廠廢水中重金屬離子、苯和酚等有害物質不達標排放。
(六)加強進出口管理
統(tǒng)籌研究并逐步完善鉛鋅產品進出口稅收的有關政策。充分發(fā)揮骨干企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、商會的作用，加強鉛鋅精礦進口協(xié)調和日常監(jiān)管；發(fā)揮中介組織作用，搞好行業(yè)自律，規(guī)范進出口秩序。
國家發(fā)展改革委財政部國土資源部
商務部人民銀行海關總署
稅務總局環(huán)?？偩职踩O(jiān)管總局
二○○六年九月十三日
